1 · De qué va este subtema

Cuando la Administración quiere conseguir algo —que un local cumpla la normativa, que se resuelva un conflicto entre vecinos o que una asociación organice un campeonato— puede actuar de maneras muy distintas: prohibir y controlar, arbitrar o dar dinero. Este subtema recorre esas formas de actuar con los textos vigentes del BOE. Una advertencia útil: buena parte de la clasificación de formas de actividad es doctrina (explicaciones de los juristas), no texto legal. Te lo marcamos en cada apartado para que sepas qué es ley y qué es teoría.

2 · Las formas de la actividad administrativa (doctrina)

Esto es doctrina, no texto de ley. Los autores clasifican la actividad administrativa con distintos criterios. El más conocido, de Jordana de Pozas, la agrupa en tres formas clásicas: policía (limitación), fomento y servicio público. A veces se añade la legislación (cuatro planos) o la gestión económica (cuando la Administración da bienes, no presta servicios). La doctrina más reciente prefiere hablar de actividad de limitación o coacción, de estímulo o persuasión y de prestación. Otro criterio mira el plano: actividad jurídica (actos formales), material (operaciones físicas, como demoler un edificio sin licencia) y técnica.

1. En términos sencillos
Los juristas clasifican lo que hace la Administración en limitación (prohibir o condicionar), fomento (estimular) y servicio público (prestar). Son tres caras de una misma actividad, no tres épocas separadas.

2. Como en la vida real
Piensa en un ayuntamiento que quiere más vida en una calle comercial: puede exigir licencia y horarios (limitar), dar ayudas a los comerciantes (fomentar) o abrir él mismo un mercado municipal (prestar el servicio). Mismo objetivo, tres caminos.

3. Lo que debes recordar
Limitación, fomento y servicio público: las tres formas clásicas; hoy se habla de coacción, estímulo y prestación.

4. ⚠️ Ojo en el examen
La doctrina destaca tres características: simultaneidad (conviven en todas las épocas), gradualidad (se usan unas más que otras según el ámbito) e intercambiabilidad (un mismo fin puede lograrse con formas distintas).

3 · Principios generales de actuación (arts. 3 y 4 de la Ley 40/2015)

Art. 3 Ley 40/2015 (extracto de los apartados 1 y 4). “1. Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.
Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios:
a) Servicio efectivo a los ciudadanos.
b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.
e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
f) Responsabilidad por la gestión pública.
g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.
h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.
(…)
4. Cada una de las Administraciones Públicas del artículo 2 actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única.” (Se omiten los apartados 2 y 3, sobre relaciones electrónicas y dirección del Gobierno.)

1. En términos sencillos
Las Administraciones sirven con objetividad los intereses generales y actúan con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Siguen principios como eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, y además once principios de relación con los ciudadanos (servicio efectivo, simplicidad, transparencia, buena fe, eficiencia, cooperación…). Cada Administración tiene personalidad jurídica única.

2. Como en la vida real
Es como el reglamento interno de una empresa de servicios: dice a quién se debe (el cliente), cómo debe trabajar (rápido, claro, honesto) y que, aunque tenga muchas oficinas, es una sola empresa ante la ley.

3. Lo que debes recordar
Objetividad al servicio de los intereses generales y sometimiento pleno a la Constitución, la Ley y el Derecho.

4. ⚠️ Ojo en el examen
No confundas los cinco principios organizativos del primer párrafo (eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación) con los once de la lista a)-k). Y recuerda: personalidad jurídica única para cada Administración (art. 3.4).

4 · La actividad de limitación

Doctrina del temario. La actividad de limitación (antes llamada de policía) es el conjunto de medidas coercitivas que usa la Administración para que la actividad de los particulares se ajuste a un fin de utilidad pública. Hoy se evita el término “policía” porque se asocia a la seguridad ciudadana. Se apoya en la legalidad (necesita respaldo legal), en un acto administrativo previo cuando actúa materialmente y en principios como la congruencia, la proporcionalidad y la igualdad. Se distingue de las limitaciones que impone directamente la ley y de la sanción, que presupone una infracción. Sus técnicas son los reglamentos y los actos concretos: autorizaciones y licencias y órdenes, que pueden ser mandatos (hacer algo) o prohibiciones (no hacerlo), y ser directivas, preventivas o reparadoras.

Art. 4 Ley 40/2015. “1. Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos.
2. Las Administraciones Públicas velarán por el cumplimiento de los requisitos previstos en la legislación que resulte aplicable, para lo cual podrán, en el ámbito de sus respectivas competencias y con los límites establecidos en la legislación de protección de datos de carácter personal, comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y demás circunstancias que fueran necesarias.”

1. En términos sencillos
Si la Administración limita derechos o exige requisitos para una actividad, debe usar la medida menos restrictiva, motivar por qué es necesaria, justificar que sirve para el fin buscado, no discriminar y evaluar periódicamente los resultados. Además, puede comprobar, verificar, investigar e inspeccionar para vigilar el cumplimiento, respetando la protección de datos.

2. Como en la vida real
Es como un profesor que quiere acabar con los móviles en clase: si basta con pedirlos al entrar, no los confisca todo el día; explica por qué lo hace; lo aplica igual a todos y a final de trimestre revisa si ha funcionado.

3. Lo que debes recordar
Intervención proporcionada: la medida menos restrictiva, motivada, sin discriminación y evaluada periódicamente.

4. ⚠️ Ojo en el examen
Palabras clave del art. 4.1: proporcionalidad, menos restrictiva, motivar, justificar adecuación, sin discriminación y evaluar periódicamente. Es el principio de intervención, distinto de los principios generales del art. 3.

Art. 84 Ley 7/1985 (LBRL). “1. Las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medios:
a) Ordenanzas y bandos.
b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo. No obstante, cuando se trate del acceso y ejercicio de actividades de servicios incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, se estará a lo dispuesto en la misma.
c) Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
d) Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa reguladora de la misma.
e) Órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo.
2. La actividad de intervención de las Entidades locales se ajustará, en todo caso, a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que se persigue.
3. Las licencias o autorizaciones otorgadas por otras Administraciones Públicas no eximen a sus titulares de obtener las correspondientes licencias de las Entidades locales, respetándose en todo caso lo dispuesto en las correspondientes leyes sectoriales.” (El texto consolidado conserva todavía la referencia al art. 71 bis de la Ley 30/1992, hoy derogada; el régimen vigente de la declaración responsable y la comunicación está en el art. 69 de la Ley 39/2015.)

1. En términos sencillos
Los ayuntamientos y demás Entidades locales pueden intervenir la actividad de los ciudadanos con cinco medios: ordenanzas y bandos; licencia previa y otros controles preventivos; comunicación previa o declaración responsable; control posterior al inicio de la actividad; y órdenes individuales de mandato o prohibición. Siempre con igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad. Las licencias de otras Administraciones no eximen de la licencia local.

2. Como en la vida real
Abrir un bar: el ayuntamiento puede fijar horarios por ordenanza, pedirte licencia antes de abrir, aceptar que declares que cumples los requisitos y comprobarlo después, o ordenarte retirar una terraza concreta. Y que la Comunidad Autónoma te haya dado un permiso no te libra de pedir el del ayuntamiento.

3. Lo que debes recordar
Cinco medios de intervención local, siempre con igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad.

4. ⚠️ Ojo en el examen
Contenido literal del art. 84.1: ordenanzas y bandos / licencia previa / comunicación previa o declaración responsable / control posterior / órdenes individuales. Y 84.3: licencias de otras Administraciones no eximen de las locales.

5 · La actividad arbitral

Doctrina del temario. La actividad arbitral es la que realiza la Administración cuando decide controversias o conflictos entre ciudadanos. A diferencia de la resolución de recursos, aquí la Administración decide sobre derechos e intereses ajenos y actúa como un tercero neutral. Debe distinguirse del arbitraje (el árbitro impone una solución que las partes se comprometieron a aceptar), la mediación (el mediador propone una solución que las partes pueden aceptar o rechazar) y la conciliación (el conciliador solo acerca a las partes y las anima a pactar). Puede ser de Derecho público o privado, de derecho o de equidad. Son ejemplos los colegios profesionales, el Sistema Arbitral de Consumo o las Juntas Arbitrales del Transporte. Su régimen general es la Ley 60/2003, de Arbitraje.

Art. 1 Ley 60/2003 (extracto). “1. Esta ley se aplicará a los arbitrajes cuyo lugar se halle dentro del territorio español, sean de carácter interno o internacional, sin perjuicio de lo establecido en tratados de los que España sea parte o en leyes que contengan disposiciones especiales sobre arbitraje. (…)
3. Esta ley será de aplicación supletoria a los arbitrajes previstos en otras leyes.
4. Quedan excluidos del ámbito de aplicación de esta ley los arbitrajes laborales.”
Art. 2.1 Ley 60/2003. “Son susceptibles de arbitraje las controversias sobre materias de libre disposición conforme a derecho.”
Art. 14 Ley 60/2003. “1. Las partes podrán encomendar la administración del arbitraje y la designación de árbitros a:
a) Corporaciones de Derecho público y Entidades públicas que puedan desempeñar funciones arbitrales, según sus normas reguladoras.
b) Asociaciones y entidades sin ánimo de lucro en cuyos estatutos se prevean funciones arbitrales.
2. Las instituciones arbitrales ejercerán sus funciones conforme a sus propios reglamentos.
3. Las instituciones arbitrales velarán por el cumplimiento de las condiciones de capacidad de los árbitros y por la transparencia en su designación, así como su independencia.”

1. En términos sencillos
La Ley de Arbitraje se aplica a los arbitrajes con lugar en España (internos o internacionales) y, de forma supletoria, a los arbitrajes previstos en otras leyes; quedan excluidos los arbitrajes laborales. Solo se pueden someter a arbitraje las materias de libre disposición. Las partes pueden encargar la administración del arbitraje y la elección de árbitros a corporaciones de Derecho público o a asociaciones sin ánimo de lucro que tengan funciones arbitrales.

2. Como en la vida real
Dos vecinos discuten por el reparto de gastos de la comunidad y pactan que lo decida un tercero de confianza. Pueden pedirle al colegio profesional que designe a ese tercero. Pero no podrían someter a arbitraje algo que no está en su mano decidir, como una infracción penal.

3. Lo que debes recordar
Arbitraje: materias de libre disposición, ley supletoria para arbitrajes de otras leyes y exclusión de los laborales.

4. ⚠️ Ojo en el examen
Tres datos literales: libre disposición (art. 2.1), supletoria para los arbitrajes previstos en otras leyes (art. 1.3) y arbitrajes laborales excluidos (art. 1.4). Arbitraje ≠ mediación ≠ conciliación (doctrina).

Art. 37 Ley 60/2003 (extracto de los apartados 2 y 4). “2. Salvo acuerdo en contrario de las partes, los árbitros deberán decidir la controversia dentro de los seis meses siguientes a la fecha de presentación de la contestación a que se refiere el artículo 29 o de expiración del plazo para presentarla. Salvo acuerdo en contrario de las partes, este plazo podrá ser prorrogado por los árbitros, por un plazo no superior a dos meses, mediante decisión motivada. Salvo acuerdo en contrario de las partes, la expiración del plazo sin que se haya dictado laudo definitivo no afectará a la eficacia del convenio arbitral ni a la validez del laudo dictado, sin perjuicio de la responsabilidad en que hayan podido incurrir los árbitros. (…)
4. El laudo deberá ser siempre motivado, a menos que se trate de un laudo pronunciado en los términos convenidos por las partes conforme al artículo anterior.” (Se omiten los apartados 1, 3 y 5 a 8, sobre laudos parciales, forma escrita, fecha y lugar, costas y notificación.)

1. En términos sencillos
Salvo pacto en contrario, los árbitros deben dictar el laudo (la decisión final) en seis meses desde la contestación a la demanda, y pueden prorrogar ese plazo hasta dos meses más con decisión motivada. Si el plazo vence sin laudo, no se pierde la eficacia del convenio arbitral ni la validez de un laudo posterior, aunque los árbitros pueden responder. El laudo debe ser motivado, salvo que reproduzca un acuerdo de las partes.

2. Como en la vida real
Es como un partido con tiempo reglamentario y prórroga limitada: el árbitro tiene seis meses, puede añadir hasta dos si lo justifica, y aunque se pase el reloj, el acuerdo de acudir a él sigue en pie.

3. Lo que debes recordar
Laudo en seis meses, prórroga de hasta dos, siempre motivado salvo acuerdo de las partes.

4. ⚠️ Ojo en el examen
Cifras: 6 meses + prórroga no superior a 2 meses, y solo salvo acuerdo en contrario de las partes. La expiración del plazo no anula el convenio arbitral.

6 · La actividad de fomento y las subvenciones (Ley 38/2003)

Doctrina del temario. El fomento es la actividad con la que la Administración protege o promueve, sin emplear la coacción, las actividades de particulares (o de otros entes públicos) que satisfacen indirectamente necesidades de carácter público. Puede ser positivo (otorga ventajas a quien actúa como se desea; por ejemplo, una subvención) o negativo (impone cargas a las conductas que se quieren desincentivar; por ejemplo, un impuesto sobre el alcohol). Por el tipo de ventaja se habla de ventajas económicas (reales, como subvenciones y premios, o financieras, como bonificaciones y exenciones fiscales), honoríficas (condecoraciones, títulos) y jurídicas (privilegios, como la expropiación forzosa a favor del beneficiario o la dispensa de una norma prohibitiva). La subvención es el medio más importante y está regulada en la Ley 38/2003, General de Subvenciones.

Art. 2.1 Ley 38/2003. “Se entiende por subvención, a los efectos de esta ley, toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:
a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.
b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.
c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.” (El resto del artículo excluye supuestos como las aportaciones entre Administraciones, las prestaciones de la Seguridad Social, los beneficios fiscales o el crédito oficial, entre otros.)

1. En términos sencillos
Una subvención es una disposición dineraria a favor de personas públicas o privadas que cumple tres requisitos a la vez: se entrega sin contraprestación directa; está sujeta a un objetivo, proyecto, actividad, comportamiento o situación, con obligaciones que debe cumplir el beneficiario; y busca fomentar una actividad de utilidad pública o interés social o una finalidad pública.

2. Como en la vida real
Un club de atletismo recibe dinero del ayuntamiento para organizar una carrera popular abierta a todos. No paga nada a cambio, pero debe celebrar la carrera y justificar el gasto. Si el ayuntamiento le comprara las camisetas a precio de mercado, eso sería un contrato, no una subvención.

3. Lo que debes recordar
Subvención = dinero público sin contraprestación directa, condicionado a un fin y orientado a la utilidad pública o el interés social.

4. ⚠️ Ojo en el examen
Los tres requisitos son acumulativos: sin contraprestación directa, sujeción a un objetivo o actividad y fin de utilidad pública o interés social. Si hay contraprestación directa, no es subvención (es un contrato). Los beneficios fiscales y las prestaciones de la Seguridad Social no son subvenciones a efectos de la ley (art. 2.4).

Art. 8 Ley 38/2003. “1. Los órganos de las Administraciones públicas o cualesquiera entes que propongan el establecimiento de subvenciones, con carácter previo, deberán concretar en un plan estratégico de subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación, supeditándose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. (…)
3. La gestión de las subvenciones a que se refiere esta ley se realizará de acuerdo con los siguientes principios:
a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación.
b) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante.
c) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.” (Se omiten el segundo párrafo del apartado 1 y el apartado 2, sobre subvenciones que afectan al mercado.)
Art. 9 Ley 38/2003 (extracto). “2. Con carácter previo al otorgamiento de las subvenciones, deberán aprobarse las normas que establezcan las bases reguladoras de concesión en los términos establecidos en esta ley.
3. Las bases reguladoras de cada tipo de subvención se publicarán en el «Boletín Oficial del Estado» o en el diario oficial correspondiente.
4. Adicionalmente, el otorgamiento de una subvención debe cumplir los siguientes requisitos:
a) La competencia del órgano administrativo concedente.
b) La existencia de crédito adecuado y suficiente para atender las obligaciones de contenido económico que se derivan de la concesión de la subvención.
c) La tramitación del procedimiento de concesión de acuerdo con las normas que resulten de aplicación.
d) La fiscalización previa de los actos administrativos de contenido económico, en los términos previstos en las leyes.
e) La aprobación del gasto por el órgano competente para ello.” (Se omite el apartado 1, sobre la comunicación a la Comisión Europea.)

1. En términos sencillos
Antes de crear subvenciones hay que concretar un plan estratégico de subvenciones (objetivos, plazo, costes y financiación). Su gestión se rige por publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación, además de eficacia y eficiencia. Para otorgar una subvención, primero se aprueban y publican las bases reguladoras (en el BOE o en el diario oficial correspondiente) y después se cumplen cinco requisitos: competencia del órgano, crédito adecuado y suficiente, procedimiento de concesión, fiscalización previa y aprobación del gasto.

2. Como en la vida real
Es como organizar un concurso de premios en un colegio: primero se decide para qué sirve y cuánto cuesta (plan), luego se publican las reglas (bases), y para entregar un premio hace falta que quien lo dé tenga autoridad, que haya dinero en la caja, que se siga el procedimiento, que alguien revise las cuentas antes y que se apruebe el gasto.

3. Lo que debes recordar
Plan estratégico, bases reguladoras publicadas y cinco requisitos (competencia, crédito, procedimiento, fiscalización previa y gasto aprobado).

4. ⚠️ Ojo en el examen
Las bases reguladoras se aprueban antes del otorgamiento y se publican en el BOE o diario oficial correspondiente (art. 9.2 y 9.3). Principios del art. 8.3.a): publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación.

Art. 11 Ley 38/2003 (apartado 1). “Tendrá la consideración de beneficiario de subvenciones la persona que haya de realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión.” (Los apartados 2 y 3 extienden la condición a los miembros asociados que se comprometan a ejecutar la actividad y a agrupaciones sin personalidad jurídica, si lo prevén las bases reguladoras.)

1. En términos sencillos
El beneficiario es quien tiene que realizar la actividad que justificó la subvención o quien se encuentra en la situación que da derecho a ella. Si las bases reguladoras lo prevén, también pueden serlo los miembros asociados que ejecuten parte de la actividad y las agrupaciones sin personalidad jurídica.

2. Como en la vida real
Si el ayuntamiento subvenciona una obra de teatro, el beneficiario no es el público ni el ayuntamiento, sino la compañía que tiene que representarla. Y si la ayuda es para familias con tres hijos, es beneficiaria la familia que está en esa situación.

3. Lo que debes recordar
Beneficiario: quien realiza la actividad subvencionada o está en la situación que legitima la ayuda.

4. ⚠️ Ojo en el examen
Dos vías para ser beneficiario: realizar la actividad o encontrarse en la situación. Agrupaciones y comunidades de bienes sin personalidad solo si las bases lo prevén expresamente.