1 · Idea previa: ¿qué es una “fuente” del Derecho?

Cuando en derecho se habla de fuentes se pregunta de dónde nacen las normas que hay que aplicar. Los autores distinguen dos sentidos: las fuentes en sentido material, que son las fuerzas sociales o instituciones con capacidad para crear normas (las Cortes Generales, el Gobierno, las Comunidades Autónomas…), y las fuentes en sentido formal, que son las formas concretas en las que el Derecho se manifiesta (la ley, el reglamento, la costumbre…).

La pregunta clave de este tema es si el Derecho administrativo tiene un sistema de fuentes distinto del resto del Derecho. La respuesta es no: en España hay un único ordenamiento jurídico y, por tanto, un único sistema de fuentes, el que fija el Código Civil. Otra cosa es que hablemos del ordenamiento “administrativo”, “tributario”, “autonómico” o “local”: son simples ramas o ámbitos dentro de ese mismo ordenamiento.

📌 Lo que debes recordar: el Derecho administrativo no inventa sus propias fuentes: usa las del ordenamiento común, las del artículo 1 del Código Civil.

2 · El sistema de fuentes: artículo 1 del Código Civil

Art. 1 CC. “1. Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho.
2. Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.
3. La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público, y que resulte probada. Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad, tendrán la consideración de costumbre.
4. Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico.
5. Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el «Boletín Oficial del Estado».
6. La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del derecho.
7. Los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido.”

1. En términos sencillos
El Código Civil dice cuáles son las tres fuentes del ordenamiento: la ley, la costumbre y los principios generales del derecho. Además fija el orden de uso: primero la ley; si no hay ley aplicable, la costumbre (con requisitos); y si tampoco hay costumbre, los principios generales. La jurisprudencia y los tratados internacionales no aparecen en esa lista de “fuentes”: la jurisprudencia complementa el ordenamiento y los tratados necesitan publicarse en el BOE para aplicarse (los veremos con más calma en el subtema 1.5).

2. Como en la vida real
Piensa en las reglas de una comunidad de vecinos. Lo primero que mira el administrador es lo que dicen los estatutos escritos (la ley). Si los estatutos no dicen nada sobre un asunto —por ejemplo, a qué hora se riega el jardín—, se acude a la costumbre del edificio de toda la vida, siempre que no sea contraria a la moral ni al orden público y pueda demostrarse. Y si tampoco hay costumbre, se resuelve con los principios básicos de convivencia (buena fe, no molestar al vecino…). Pero lo que nunca puede hacer el administrador es quedarse sin resolver porque “nadie lo ha regulado”: ese es el deber inexcusable del art. 1.7.

3. Lo que debes recordar
Fuentes del ordenamiento (art. 1.1 CC) = ley, costumbre y principios generales del derecho, aplicados en ese orden.

4. ⚠️ Ojo en el examen
La lista de tres fuentes es la pregunta más repetida: no incluye ni la jurisprudencia ni los reglamentos ni los tratados ni la doctrina científica. Los jueces están obligados a resolver siempre (art. 1.7); ese deber es “inexcusable”, no optativo.

El apartado 2: la jerarquía, en una frase

1. En términos sencillos
El apartado 2 contiene el principio de jerarquía normativa en su forma más simple: una norma que contradice a otra de rango superior carece de validez. No importa que sea más moderna o más detallada: manda la de rango superior.

2. Como en la vida real
Es como la regla “la ley de la casa” que ponen los padres frente a la regla que se inventa un hermano mayor: si el hermano dice “nadie ve la tele después de las diez” pero los padres han dicho “se puede hasta las once”, vale lo de los padres. La norma del hermano mayor no es que sea “menos conveniente”: es que no tiene validez en cuanto contradice a la de arriba.

3. Lo que debes recordar
La norma inferior que contradice a la superior carece de validez (art. 1.2 CC).

4. ⚠️ Ojo en el examen
El texto dice “carecerán de validez”, no “serán derogadas” ni “se aplicarán con carácter subsidiario”. No confundas la jerarquía (qué norma prevalece) con la sucesión en el tiempo (la posterior deroga a la anterior de igual rango).

3 · La Constitución, en lo más alto: artículo 9 CE

Art. 9.1 CE. “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.”

Art. 9.3 CE. “La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.”

1. En términos sencillos
El art. 9.1 dice que todos —ciudadanos y poderes públicos— estamos sometidos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. El art. 9.3 enumera siete garantías: legalidad, jerarquía normativa, publicidad de las normas, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

2. Como en la vida real
Es como el reglamento de un torneo de fútbol: lo cumplen los jugadores, pero también el árbitro y la organización. Nadie queda por encima. Y además el reglamento promete cosas concretas a los participantes: que las reglas están publicadas antes del partido (publicidad), que no te sancionan con una norma inventada después de la jugada (irretroactividad sancionadora), que el árbitro no decide por capricho (interdicción de la arbitrariedad) y que, si se equivoca, responde de ello (responsabilidad).

3. Lo que debes recordar
Art. 9.1: sujetos a la Constitución los ciudadanos Y los poderes públicos. Art. 9.3: siete garantías, entre ellas la jerarquía normativa y la publicidad de las normas.

4. ⚠️ Ojo en el examen
La irretroactividad que garantiza el art. 9.3 es solo la de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales; no dice que ninguna ley pueda ser retroactiva. Otra trampa clásica: leerlo como “el principio de jerarquía de la costumbre” o añadir principios que no están en la lista.

4 · Los jueces y la Constitución: artículos 5 y 6 de la LOPJ

Art. 5 LOPJ. “1. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos.
2. Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional, con arreglo a lo que establece su Ley Orgánica.
3. Procederá el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad cuando por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional.”

Art. 6 LOPJ. “Los Jueces y Tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa.”

1. En términos sencillos
La Constitución no es un simple “programa político”: es la norma suprema y obliga a todos los jueces, que deben aplicar las leyes y los reglamentos tal como los interpreta el Tribunal Constitucional. Pero ojo a la diferencia entre dos situaciones. Si un juez cree que una ley es contraria a la Constitución, no puede dejar de aplicarla por su cuenta: debe plantear la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (y solo si no cabe una interpretación que la haga compatible, art. 5.3). En cambio, si lo que contradice a la Constitución, a la ley o a la jerarquía normativa es un reglamento o cualquier otra disposición administrativa, el juez no lo aplica sin más (art. 6).

2. Como en la vida real
Imagina que eres el encargado de un taller y recibes una orden de la dirección (la ley) y una instrucción interna del jefe de sección (el reglamento). Si crees que la instrucción del jefe de sección contradice la orden de la dirección, simplemente no la aplicas y sigues la de la dirección. Pero si crees que la propia orden de la dirección contradice el reglamento general de la empresa (la Constitución), no puedes ignorarla por tu cuenta: tienes que elevar la duda a quien puede resolverla, el Comité de Garantías (el Tribunal Constitucional).

3. Lo que debes recordar
Ley dudosa = cuestión de inconstitucionalidad ante el TC; reglamento contrario a la CE, la ley o la jerarquía = el juez no lo aplica (art. 5 y 6 LOPJ).

4. ⚠️ Ojo en el examen
La confusión estrella: el juez sí puede inaplicar un reglamento ilegal (art. 6), pero no puede inaplicar una ley que considere inconstitucional: debe plantear la cuestión ante el TC (arts. 5.2 LOPJ y 163 CE). Y la cuestión solo procede cuando no es posible acomodar la norma a la Constitución “por vía interpretativa”.

Art. 161.1.a) CE. “El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para conocer: a) Del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. […]”

Art. 163 CE. “Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, en la forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningún caso serán suspensivos.”

1. En términos sencillos
La Constitución prevé dos caminos para controlar que las leyes no la contradigan: el recurso de inconstitucionalidad (art. 161.1.a), contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley, y la cuestión de inconstitucionalidad (art. 163), que plantea un juez dentro de un proceso concreto cuando duda de la validez de la ley que tiene que aplicar. Los dos acaban en el mismo sitio: el Tribunal Constitucional. Y el art. 163 aclara que los efectos de la cuestión “en ningún caso serán suspensivos”.

2. Como en la vida real
Es como un control de calidad en una fábrica. El recurso de inconstitucionalidad es la reclamación que se presenta directamente contra el producto (la ley); la cuestión de inconstitucionalidad es el aviso que lanza un operario de la cadena (el juez) cuando, al usar el producto en un caso concreto, detecta que puede estar defectuoso. En ambos casos solo el departamento de calidad (el TC) puede decidir si el producto se retira.

3. Lo que debes recordar
Recurso de inconstitucionalidad (art. 161.1.a) y cuestión de inconstitucionalidad (art. 163): dos vías contra las leyes, un único árbitro, el Tribunal Constitucional.

5 · Cómo se llaman las decisiones del Gobierno y qué rango tienen: artículo 24 de la Ley 50/1997

Art. 24 Ley 50/1997 (Del Gobierno). “1. Las decisiones del Gobierno de la Nación y de sus miembros revisten las formas siguientes:
a) Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes, las decisiones que aprueban, respectivamente, las normas previstas en los artículos 82 y 86 de la Constitución.
b) Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adopción venga atribuida al Presidente.
c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica.
d) Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado que no deban adoptar la forma de Real Decreto.
e) Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y resoluciones de tales órganos colegiados. Tales acuerdos revestirán la forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la competencia corresponda a distintos Ministros.
f) Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la disposición o resolución afecte a varios Departamentos revestirá la forma de Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados.
2. Los reglamentos se ordenarán según la siguiente jerarquía:
1.º Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en el Consejo de Ministros.
2.º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.”

1. En términos sencillos
El artículo 24 es una “tabla de formas”: dice con qué nombre se presenta cada decisión del Gobierno. Las normas con rango de ley que dicta el Gobierno se llaman Reales Decretos Legislativos (los del art. 82 CE) y Reales Decretos-leyes (los del art. 86 CE). Las decisiones que el Presidente adopta por sí mismo, Reales Decretos del Presidente. Las normas reglamentarias que aprueba el Consejo de Ministros, Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, y sus decisiones que no son Real Decreto, Acuerdos. Las de los Ministros, Órdenes ministeriales. Y el apartado 2 coloca a los reglamentos en dos escalones: arriba los aprobados por Real Decreto (del Presidente o del Consejo de Ministros) y debajo las Órdenes ministeriales.

2. Como en la vida real
Es como el tipo de documento que sale de una empresa según quién lo firma: un “comunicado de la presidencia” (Real Decreto del Presidente), un “acuerdo del consejo de administración” (Acuerdo del Consejo de Ministros), una “instrucción del director de departamento” (Orden ministerial). Y es lógico que la instrucción del director de departamento nunca pueda contradecir un acuerdo del consejo de administración: el documento firmado por un órgano superior pesa más que el de un órgano inferior.

3. Lo que debes recordar
Rango de ley: Real Decreto-ley (art. 86 CE) y Real Decreto Legislativo (art. 82 CE). Entre los reglamentos: primero Real Decreto, después Orden ministerial (art. 24.2).

4. ⚠️ Ojo en el examen
Memoriza las parejas: Real Decreto-ley ↔ art. 86 CE y Real Decreto Legislativo ↔ art. 82 CE (no al revés). Los Acuerdos de las Comisiones Delegadas revisten forma de Orden del Ministro competente (o del Ministro de la Presidencia si afecta a varios Ministros). Una Orden ministerial no puede contradecir un Real Decreto: está por debajo.

6 · El mapa completo de la jerarquía

Con todo lo anterior se puede dibujar el mapa. Para ordenar las fuentes hay dos criterios que conviene tener claros. El primero es la primacía del Derecho escrito: la costumbre y los principios generales del derecho solo se aplican a falta de norma escrita aplicable, de modo que no pueden ir contra la ley ni contra un reglamento dictado por órgano competente. El segundo es la jerarquía del órgano del que emana la norma: la Constitución, norma suprema, limita a las leyes, y las normas del Gobierno y de la Administración se subordinan a la ley; y entre las propias disposiciones administrativas, la dictada por un órgano superior prevalece sobre la dictada por uno inferior (art. 24.2 Ley 50/1997).

El resultado es esta escalera: Constitución; después las normas con rango de ley (leyes orgánicas y ordinarias, Decretos-leyes y Decretos legislativos); después los reglamentos (primero los aprobados por Real Decreto, después las Órdenes ministeriales); y, como fuentes subsidiarias, la costumbre y los principios generales del derecho.

📌 Lo que debes recordar: Constitución → normas con rango de ley → reglamentos (Real Decreto, luego Orden ministerial) → costumbre y principios generales como fuentes subsidiarias.

⚠️ Ojo en el examen: la ley orgánica y la ley ordinaria tienen el mismo rango de ley; lo que las distingue es la materia (art. 81.1 CE: derechos fundamentales y libertades públicas, Estatutos de Autonomía, régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución) y la mayoría exigida (mayoría absoluta del Congreso en votación final sobre el conjunto, art. 81.2 CE). Lo verás con detalle en el subtema 1.2.